De conformidad con el artículo 48 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (pie de página 1) (en adelante, “LFMN”), el 8 de agosto de 2017, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (en adelante, “DOF”) la Norma Oficial Mexicana de Emergencia NOM-EM-004-ASEA-2017; “especificaciones y requisitos en materia de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente para el diseño, construcción, Pre-arranque, operación, mantenimiento, cierre y desmantelamiento de estaciones de servicio con fin específico para el expendio al público de gas licuado de petróleo, por medio del llenado parcial o total de recipientes portátiles a presión”, lo anterior en virtud de que no existía un instrumento normativo que regulara las actividades de expendio al público de Gas L.P., por medio del llenado parcial o total de recipientes portátiles en Estaciones de Servicio. La vigencia máxima del referido ordenamiento fue de seis meses, cuya prórroga de vigencia se publicó en el DOF el 8 de febrero de 2018. En consideración de lo anterior, es imperante emitir la Norma Oficial Mexicana definitiva que evite un vacío regulatorio en dicho mercado, garantizando la seguridad industrial y operativa de las Estaciones de Servicio de Gas L.P. y la protección del medio ambiente. Aunado a lo anterior, el llenado parcial o total de recipientes portátiles en Estaciones de Servicio, sin que existan de por medio las condiciones de seguridad industrial y operativa adecuadas tales como: el uso correcto de las llenaderas, la designación de una zona delimitada para el llenado de recipientes portátiles, el establecimiento de una zona de revisión de éstos a efecto de verificar las condiciones de seguridad y operativas de los mismos y sin que ésta se lleve a cabo por personal capacitado; pueden provocar un incidente o accidente con consecuencias fatales, no sólo para quienes realicen este tipo de actividades; sino para las personas, infraestructura y construcciones que se encuentren dentro del radio de afectación en virtud de las propiedades de inflamabilidad y explosividad del Gas L.P., por lo que requiere de un manejo adecuado y responsable acorde a los escenarios de riesgo que puedan ocurrir, particularmente fugas, incendios y explosiones. En consecuencia, el transvase de Gas L.P. en recipientes portátiles, es una actividad que exige especial atención en cuanto a los parámetros de las bombas, compresores, apertura y cierre de las válvulas, manómetros, varillas de medición, entre otros. Por ende, dicha actividad debe ser regulada con parámetros de seguridad estandarizados, toda vez que la ocurrencia de un incidente o accidente puede generar un alto impacto en materia de salud humana, daños materiales e impacto al medio ambiente. De acuerdo con el reporte realizado por la Secretaría de Energía (en adelante, “SENER”) denominado “Prospectiva de Gas Natural y Gas L.P. 2015-2029”, en el Capítulo Tres “Mercado de Gas L.P.”, se hace referencia que al concluir el año 2014, la demanda nacional de Gas L.P., ascendió a 287.2 miles de barriles diarios, cantidad que representó un incremento del 0.2% respecto del año inmediato anterior. En 2013, la demanda interna de Gas L.P. en el sector residencial representaba un 53%, seguida por el sector de autotransporte con 18% (Tabla 1 y Gráfico 1, Anexo I). Asimismo, se estima que en el año 2029 la demanda de Gas L.P. a nivel nacional ascienda a 323.6 miles de barriles diarios; es decir, una tasa media de crecimiento anual de 0.8%, destacando que la demanda en el periodo 2016-2018 sea la de mayor incremento. Cabe destacar que el Gas L.P., es uno de los energéticos más utilizados en México, toda vez que su consumo anual es de 74 kilogramos per cápita. En 2006, más del 75% de los hogares mexicanos utilizaron Gas L.P. como fuente básica de energía; siendo así, 9.02 millones de hogares que se abastecieron del energético vía recipientes transportable (cilindros) y 8.33 millones, vía tanques estacionarios (Energía, 2015, pág. 94). En lo que respecta a la dinámica de la oferta, a febrero de 2018, la Comisión Reguladora de Energía (en adelante, “CRE”) reportó un acervo de 3,342 permisos de expendio de Gas L.P. mediante estación de servicio con fin específico . La capacidad asociada a dichos permisos asciende a 59,610,386 litros. En el periodo de enero de 2016 y junio de 2017, la CRE otorgó 249 permisos, representando el 4% del total de permisos otorgados (2,283,920 litros) (pie de página 3) . En lo que respecta la supervisión e inspección de las Estaciones de Servicio con fin específico de Gas L.P, se cuenta con los siguientes reportes: i] La proliferación de actividades de transferencia de Gas L.P. fuera de las plantas de distribución (actividad denominada coloquialmente como “Pigteleo”) ha generado un aumento en el riesgo de ocurrencia de incidentes o accidentes de alto impacto derivado de sus propiedades de inflamabilidad, toxicidad y explosividad. Como evidencia de lo anterior, la SENER en el año 2013 realizó 14 operativos en los estados de Puebla, Querétaro, Jalisco e inmediaciones del Estado de México, donde se revisaron 393 vehículos de transporte de Gas L.P. de los cuales fueron inmovilizados 74 por operan de forma irregular. En el mismo año, la SENER en coordinación con la Policía Federal y el Gobierno del Estado de México, llevaron a cabo un operativo de supervisión a una estación de carburación en la que se realizaba el llenado clandestino de cilindros de Gas L.P. Aunado al reporte anterior, en 2014 la SENER y la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno de la Ciudad de México (SSP-CDMX) realizaron un operativo en un predio ubicado en la Delegación Xochimilco, donde se realizaba el expendio de Gas L.P. al público a través de una pipa, cuya demanda estaba integrada principalmente por unidades de transporte público con equipo de carburación de Gas L.P. De forma general, en 2015 la Dirección General de Gas L.P. de la SENER, llevó acabó un total de 221 visitas de verificación dentro del “Programa de Verificaciones Especiales”, de las cuales aproximadamente en el 7% se detectaron actividades de suministro de Gas L.P. mediante auto-tanques a vehículos de transporte público y recipientes portátiles en la vía pública. ii] Durante el periodo enero de 2016 y junio de 2017, la CRE realizó 118 visitas de verificación de Gas L.P, de las cuales 115 fueron ordinarias y 3 extraordinarias. De las 118 visitas de verificación, 1 correspondió a la actividad de transporte de Gas L.P. por medios distintos a ductos, 14 a distribución de Gas L.P. por medio de planta de distribución y 103 a expendio al público de Gas L.P. mediante estación de servicio con fin específico. Asimismo, en las 103 visitas realizadas a Estaciones de Servicio con fin específico de Gas L.P., se realizaron 138 observaciones por probables incumplimientos o irregularidades detectadas (Loc. Cit). iii] Por último, la Dirección General de Supervisión, Inspección y Vigilancia Comercial de la ASEA, a través de sus facultades de verificación estipuladas en la LASEA, reportó que en las verificaciones en materia de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente, relacionadas con el control y adecuado manejo de Gas L.P. para el periodo de 2016 a 2017 (pie de página 4) , se constataron dos eventos en los que observó que la estación de servicio de Gas L.P. para carburación, suministraba Gas L.P. a un recipiente transportable. Lo anterior fue reportado como un riesgo crítico en materia de seguridad operativa, ya que la instalación no se encuentra diseñada, ni cuenta con los elementos ni equipos necesarios para realizar dicha actividad de manera segura, imponiéndose la medida de seguridad de clausura total temporal de la instalación. En este contexto, el riesgo asociado a las actividades de transvase de Gas L.P. en recipientes portátiles fuera de las estaciones de servicio se materializa debido a que el Gas L.P. que se encuentra dentro del recipiente portátil en estado licuado, se expande cuando es sometido a un aumento de temperatura, por ende, los recipientes portátiles de Gas L.P. únicamente pueden llenarse al límite máximo de su capacidad volumétrica, quedando un espacio para una probable expansión en la fase licuada. Dicho límite máximo es uno de los principales cuidados que resguardan la integridad de los recipientes. En consecuencia, el manejo y el transvase de los recipientes portátiles de Gas L.P. fuera de instalaciones de aprovechamiento (pie de página 5) genera una alta probabilidad de ocurrencia del colapso del recipiente, la ocurrencia de una explosión de la fase vapor debido a la expansión del líquido en ebullición (BLEVE) (pie de página 6) o el incendio del recipiente debido a la estática generada en el manejo. Es decir, si no hay espacio suficiente en el interior del recipiente o el recipiente no es manipulado en condiciones mínimas de seguridad, la estructura podría sufrir un colapso, proyectando partes del recipiente portátil en cualquier dirección (AIGLP, 2017, pág. 43), además de generar un posible incendio. Una explosión de Gas L.P. puede ocasionar ondas expansivas y generación de proyectiles que pueden causar la muerte o lesiones a los individuos que se encuentren ubicados dentro de la distancia (radio o diámetro) de afectación, ocasionando daños estructurales que van desde el rompimiento de cristales en ventanas hasta el colapso y destrucción total de muros y estructuras de soporte. Lo anterior tiene sustento en una modelación que simula la fuga de Gas L.P, la cual considera como escenario base el escape del contenido de un cilindro de 10 kilogramos lleno a la totalidad de su capacidad, el cual presenta fallas en su llenado o un estado de conservación deficiente, lo cual produciría una explosión; generando la ruptura de tímpanos de la población cercana al evento, lesiones a causa de proyectiles en un radio de afectación de alto impacto de al menos 25 metros a partir del punto de explosión. (Anexo I, Gráfica 2) (Anexo I, Tabla 2) (SEMARNAT, 2010, pág. 140). Aunado a lo anterior, los daños al ambiente son sucesos que en la mayoría de los eventos son irreversibles, toda vez que terminan con las condiciones favorables de la vida animal o vegetal. En consecuencia, cuando ocurre una explosión, se emana calor hacia el exterior de ésta en forma de radiación, generando degradaciones del medio ambiente mediante el deterioro de las condiciones del aire, es decir, el humo causado por el proceso de combustión en una explosión. Por consiguiente, dada la alta severidad del riesgo anteriormente referido, se justifica la emisión del anteproyecto que pretende resolver o prevenir un evento no deseado, toda vez que se deben de instaurar acciones regulatorias a fin de mitigar riesgos altos y muy altos inherentes a las actividades del sector hidrocarburos (Anexo I, Gráfica 3). La matriz de frecuencia-severidad de riesgos (pie de página 9) se basa en la determinación de los factores de riesgo por valoración de escalas que se visualizan en cuadrantes, en el cual a partir de un riesgo moderado (parte central del plano), se deben considerar medidas para los riegos altos y muy altos (cuadrante superior derecho) a fin de prever acciones que disminuyan, transfieran o eviten el riesgo (Rodríguez López, Piñeiro Sánchez, & de Llano Monelos, 2013, pág. 4). Por lo que, el llenado parcial o total de recipientes portátiles fuera de instalaciones, constituye riesgos altos y muy altos, lo cual hace indispensable establecer medidas para su mitigación de forma inmediata. Derivado de lo anterior, el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), a través del Atlas Nacional de Riesgos (pie de página 10) , lleva a cabo un registro del impacto socioeconómico de los daños y pérdidas ocasionados por los desastres en México, a partir del cual se contabilizan los eventos asociados a accidentes derivado de exposiciones de Gas L.P. en México, los cuales se asociaron a deficiencias en el manejo del hidrocarburo. De acuerdo a la base de datos del CENAPRED, en el periodo de 2003 a 2014, se registraron 19 accidentes asociados al manejo de GAS L.P., los cuales tuvieron un impacto en 189 personas, de las cuales 3 fallecieron (Anexo I, Tabla 3). En este sentido, las afectaciones derivadas de accidentes de Gas L.P. constituyen la materialización de un riesgo potencial que se desprende del llenado parcial o total de recipientes portátiles fuera de las instalaciones de las Estaciones de Servicio o la falta de estándares de seguridad que permitan el desarrollo de las actividades referidas bajo un riesgo mínimo, con lo cual, las acciones regulatorias contenidas en la regulación propuesta, internalizan la externalidad negativa generada, a fin de prevenir eventos que afecten a terceros. En este contexto, resulta imperante emitir un referente normativo obligatorio, que proporcione certeza respecto del desarrollo de actividades de trasvase y manejo de Gas L.P. por medio del llenado parcial o total de recipientes portátiles fuera de instalaciones de fin específico en la República Mexicana.

Norma Oficial Mexicana

La naturaleza obligatoria de la regulación propuesta, tomando como marco regulatorio de referencia la NOM-EM-004-ASEA-2017, permitirá instaurar un instrumento normativo que establezca las especificaciones técnicas y los requisitos mínimos que se deben cumplir en el diseño, construcción, Pre-arranque, operación, mantenimiento, cierre y desmantelamiento de las Estaciones de Servicio con fin específico para el expendio al público de Gas L.P., por medio del llenado parcial o total de recipientes portátiles. Este mecanismo resulta necesario para controlar y prevenir los riesgos inherentes al desarrollo y operación de infraestructura, que pudiera incidir negativamente en la salud de las personas, la integridad de las instalaciones y el medio ambiente. En este sentido, con la entrada en vigor del presente instrumento jurídico se espera: a) Establecimiento de un instrumento jurídico que se encuentre alineado con la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (pie de página 11) (en adelante, “LASEA”); b) homologación de criterios relativas al diseño, construcción, Pre-arranque, operación, mantenimiento, cierre y desmantelamiento de las Estaciones de Servicio, entre los Regulados; c) establecimiento de un mecanismo de verificación del cumplimiento del presente anteproyecto; d) incluir las mejores prácticas y referencias nacionales e internacionales en materia de Estaciones de Servicio con fin específico para el expendio al público de Gas L.P., por medio del llenado parcial o total de recipientes portátiles y e) favorecer la aplicación de una normatividad acorde a las actuales necesidades del sector hidrocarburos.

No, al proponerse el esquema de Norma Oficial Mexicana se emite una regulación técnica de observancia obligatoria donde los impactos son los mismos para cada uno de los Regulados. Aunado a lo anterior, el desarrollo e implementación de un proyecto de Estación de Servicio se caracteriza por ser un proceso sui generis, toda vez que la infraestructura y procesos de gestión que requiere el expendio al público de Gas L.P, por medio del llenado parcial o total de recipientes portátiles son homólogos para aquellos que operan una estación de servicio. En consecuencia, la industria no está compuesta por pequeñas empresas, ya que generalmente éstas no poseen la capacidad de absorber los costos inherentes a su operación; por el contrario, la industria se encuentra conformada por unidades económicas cuya capacidad instalada permite cumplir con los requisitos de seguridad y protección al medio ambiente que requiere el sector. Es por ello, que el presente análisis es aplicable al universo de estaciones de servicio en construcción o en funcionamiento

Como puede observarse en el análisis costo-beneficio presentado en las pregunta 11, el costo total derivado de la entrada en vigor de la regulación propuesta asciende a $6,442,590,893 pesos cantidad que se ve superada por los beneficios económicos de la regulación, los cuales ascienden a $8,526,177,869 pesos, resultando en un beneficio neto de $2,083,586,976 pesos.

La regulación se implementará a través de la determinación del grado de cumplimiento con las especificaciones estipuladas en la propuesta regulatoria, efectuándose por unidades de verificación acreditadas y aprobadas en términos de la LFMN; las cuales, acorde al apartado de evaluación de la conformidad establecido en la regulación, determinarán a través de las pruebas y demás requerimientos señalados el grado de cumplimiento de la regulación. Asimismo la ASEA, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 fracción VIII primer párrafo de la Ley de la ASEA, se encuentra facultada para supervisar y vigilar el cumplimiento por parte de los Regulados de los ordenamientos legales, reglamentarios y demás normativa que resulten aplicables a las materias de su competencia; para esto, podrá realizar y ordenar certificaciones, auditorías y verificaciones, así como llevar a cabo visitas de inspección y supervisión por conducto de su personal autorizado. En consecuencia, se determina que la Agencia no requiere de recursos adicionales al presupuesto otorgado, con el objeto de implementar la regulación que propone.

La evaluación de los logros se realizará a través del análisis de los dictámenes de cumplimiento que sean emitidos por las unidades de verificación acreditadas y aprobadas por la Agencia; esto último, considerando que la entrada en vigor de la regulación mitigará el riesgo de incidentes o accidentes, derivado de las actividades de expendio al público de Gas L.P. en recipientes portátiles en estaciones de servicio con fin específico. .

Si

Derivado de la revisión normativa nacional e internacional relativa al tema y derivado de los comentarios que se recibieron durante el desarrollo del anteproyecto, el grupo de trabajo configuro la regulación propuesta con las especificaciones que deben aplicarse a los Regulados que realicen actividades expendio al público de Gas L.P. en recipientes portátiles en estaciones de servicio con fin específico en la República Mexicana, esto con el objetivo de garantizar que durante el desarrollo de las mismas se ejecuten las mejores prácticas en materia de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente. Aunado a lo anterior, se anañizó y discutió incluir mecanismo de Revisión de Seguridad de Pre-arranque (RSPA), para los equipos o Instalaciones sujetos a un inicio o reinicio de operaciones, esto con el objetivo de verificar que en la etapa de Pre-arranque las instalaciones y equipos cumplen con las especificaciones de seguridad. Por utlimo, derivado de las reuniones de grupo de trabajo, se decidio incorporar un programa de actividades de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente, para la etapa de cierre o desmantelamiento, esto con el objetivo de asegurar las actividades que se deben llevar a cabo durante el cierre y desmantelamiento de la estación de servicio; cerrando así el ciclo de las instalaciones, en las condiciones de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente adecuadas.