ADIGAS EXPRESA OBSERVACIONES.   ANTECEDENTE: PROYECTO DE DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DE CARÁCTER GENERAL QUE ESTABLECEN LOS LINEAMIENTOS PARA EL INTERCAMBIO DE RECIPIENTES PORTATILES Y TRANSPORTABLES SUJETOS A PRESION ENTRE PERMISIONARIOS DE GAS L.P. H. COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. SECRETARÍA EJECUTIVA. Víctor Figueroa Aeyón, en mi carácter de representante legal de ADIGAS Asociación de Distribuidores de Gas L.P. del Interior, A.C., con domicilio señalado para oír notificaciones, atentamente comparezco para exponer: 1.- Por medio del presente escrito vengo a complementar las observaciones relativas al proyecto de regulación que se menciona al rubro, específicamente con el objetivo de aportar mayores elementos sobre los costos que arroja sobre los particulares el Proyecto de Regulación propuesto por la CRE y exhibir los cálculos reales del Análisis de Costo - Beneficio. 2.- Para los efectos de que la CRE considere en su respuesta al oficio dictado por CONAMER, expreso los siguientes argumentos: ÍNDICE I. ANTECEDENTES. 4 II. ANÁLISIS DE EFECTOS EN MATERIA DE COMPETENCIA ECONÓMICA. 5 B. Costos de Traspaso (Switching Costs). 6 C. Acumulación asimétrica e ineficiente de cilindros. 7 D. Riesgo de conductas anticompetitivas en el intercambio de recipientes portátiles y transportables. 8 E. Posibles conductas anticompetitivas en los contratos para utilización de recipientes de otros competidores. 9 F. Mayor riesgo de acuerdos horizontales entre competidores. 9 G. Experiencia Internacional en el Intercambio de Recipientes en países con esquemas similares al de la propuesta de DACG. 10 III. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DEL IMPACTO REGULATORIO. 14 Mayores inventarios y captación asimétrica de cilindros. 20 Costos incrementales por gestión de intercambio de cilindros. 23 IV. OTRAS OBSERVACIONES ECONÓMICAS AL ANTEPROYECTO Y SU ANÁLISIS DE IMPACTO REGULATORIO. 33 V. CONCLUSIONES. 35 DEFINICIONES “Anteproyecto”, el Anteproyecto de disposiciones administrativas de carácter general que establecen los lineamientos para el intercambio de recipientes portátiles y recipientes transportables sujetos a presión entre permisionarios de gas licuado de petróleo “CRE”, es la Comisión Reguladora de Energía “CREG”, es la Comisión Reguladora de Energía y Gas de Colombia.  “Cofece”, es la Comisión Federal de Competencia Económica. “Conamer”, es la Comisión Nacional de la Mejora Regulatoria. “DACG”, son las Disposiciones Administrativas de Carácter General  “Firagas”, es el Fideicomiso de Reposición de Activos para la Industria de Gas L.P.  “GIE”, es Grupo de Interés Económico “INA”, es la Industria Nacional de Autopartes  “INEGI”, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía “INPC”, el Índice Nacional de Precios al Consumidor. “Modelo de ACB de la CRE”, es el Modelo de Análisis Costo-Beneficio presentado por la CRE en la Hoja de Cálculo de Anexo 2. Análisis Costo-Beneficio, para medir el impacto regulatorio del Anteproyecto. “Modelo de ACB Propuesto”, es el Modelo de Análisis Costo-Beneficio que se propone en sustitución del de la CRE en el cual se incluyen costos incluidos y se ajustan parámetros y valores no justificados de aquel. “PNUD”, es el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo  “WLPGA”, es la Asociación Mundial de Gas Licuado de Petróleo (por sus siglas en inglés). DICTAMEN ECONÓMICO Y ANÁLISIS COSTO BENEFICIO DE ANTEPROYECTO DE REGULACIÓN DE PROPIEDAD E INTERCAMBIO DE CILINDROS DE GAS LP ANTECEDENTES. El pasado 25 de septiembre del presente, la Comisión Reguladora de Energía (“CRE”) presentó antes la Comisión Nacional de la Mejora Regulatoria (“Conamer”) el Anteproyecto del Acuerdo de la Comisión Reguladora de Energía por el que se expiden disposiciones administrativas de carácter general que establecen los lineamientos para el intercambio de recipientes portátiles y recipientes transportables sujetos a presión entre permisionarios de gas licuado de petróleo (al cual se hará referencia a lo largo de este texto como el “Anteproyecto” o las “DACG”), junto con el análisis de impacto regulatorio de éste. En este estudio económico se señalan las deficiencias y omisiones del análisis de impacto regulatorio presentado por la CRE, así como los efectos contrarios al proceso de competencia y libre concurrencia, la eficiencia en los mercados y el bienestar de los consumidores del gas LP. Además se presenta un análisis costo beneficio (“ACB”) del impacto de las DACG el cual se basa en el modelo de ACB presentado por la CRE  pero que incluye ajustes pertinentes a parámetros e inclusión de costos que fueron omitidos. Incluso, se observa que las DACG generarían costos regulatorios significativos, que no han sido contemplados por la CRE, que afectan no sólo a los regulados, sino también demandarán una serie de acciones administrativas, regulatorias y judiciales incrementales para las cuales se requerirá de recursos públicos para su implementación. El análisis de impacto regulatorio y en particular, el ACB, que acompañan el anteproyecto, subestiman los costos económicos de las DACG, a su vez que sobrestiman los beneficios de éstas. Asimismo, el análisis costo beneficio es incompleto pues no contempla los costos y beneficios de las supuestas alternativas a las regulaciones planteadas, incluyendo la situación actual. La principal omisión del Anteproyecto y del análisis de impacto regulatorio que le acompaña es el referente a los costos y problemática en materia de competencia económica que generarían las DACG. Cabe subrayar, que esto último incluso ha sido identificado por la propia Comisión Federal de Competencia Económica (“Cofece”), en el escrito de fecha 9 de octubre enviado por la Unidad de Planeación, Vinculación y Asuntos Internacionales de dicha dependencia a la Conamer.   ANÁLISIS DE EFECTOS EN MATERIA DE COMPETENCIA ECONÓMICA. La principal problemática que se observa en la regulación propuesta por la CRE es que no considera un equilibrio entre los objetivos de promover la competencia y libre concurrencia, con el de mayor seguridad de los usuarios. Como se desprende de la información remitida a la Conamer, la CRE omite cualquier valoración de los riesgos en materia de competencia y libre concurrencia del esquema propuesto.   Si bien es cierto que en otros países se han implementado esquemas donde la propiedad de los recipientes es exclusiva de los distribuidores, estos países presentan estructuras de mercado radicalmente distintas (en general, altamente concentrados); además,  tienen una menor problemática que la que exhibe el mercado mexicano en ciertas localidades en cuanto a intermediación de terceros en la distribución de cilindros y mercado informal. Mayor concentración en el mercado.  Derivado de la investigación sobre los mercados del sector energético, la Cofece ha observado que el mercado de gas licuado de petróleo (“gas LP”) presenta una tendencia hacia una mayor concentración: en 2015, los cinco grupos económicos principales concentraban aproximadamente 48% del mercado a nivel nacional, en 2016 se mantuvo en 48%, y, en 2017, aumentó a 53%.    La propuesta de DACG agudizará la tendencia actual hacia una mayor concentración, lo cual repercutirá negativamente en los usuarios de cilindros de gas LP. En la literatura sobre política de competencia económica está ampliamente identificada la correlación entre una mayor concentración con mayores precios y menores alternativas para el consumidor (por ejemplo, Kovacic y Shapiro, 2000 ). Las DACG implican mayores barreras de entrada y a la expansión en el mercado del gas LP.  Esto se debe principalmente a un incremento sustantivo en las inversiones y en los gastos operativos derivados del cumplimiento de las obligaciones de dicha regulación, pero que además implica una estructura de costos mayor para los distribuidores derivado de los siguientes rubros: reposición de cilindros; marcado o rotulado de nuevos cilindros; incremento significativo del inventario operativo y de reserva de cilindros; así como áreas y recursos operativos (almacenaje, transporte, etc.) enfocados al almacenamiento e intercambio de cilindros con otros permisionarios. A su vez, la necesidad de intercambiar cilindros conllevará a un incremento de los costos jurídicos por mayores procedimientos administrativos y litigiosos para los permisionarios por desacuerdos o disputas relacionadas con dicha función .  Concentración de mercado distribución de gas LP, 2016  Fuente: Cofece, Transición hacia Mercados Competidos de Energía: Gas LP Los grandes grupos de distribuidores, aquellos que han ganado participación en los últimos años, se beneficiarán del incremento de la estructura de costos operativa en la industria y de las barreras de entrada y expansión para consolidar su posición en el mercado. Además, como se analiza más adelante en este documento, estos grupos tendrán también a la posibilidad que estos grupos tendrán de apalancar su posición en el mercado y desplazar a competidores de menor tamaño mediante comportamientos anticompetitivos. Costos de Traspaso (Switching Costs).  La entrada en vigor de las DACG requerirá el establecimiento de esquemas para la devolución de cilindros como el depósito en garantía o el comodato. Dichos esquemas pueden ser utilizados por los grupos de permisionarios de mayor tamaño como un mecanismo para dificultar o encarecer el cambio del servicio de un usuario con otro distribuidor limitando la competencia.  Es importante destacar que las DACG no contienen medidas para impedir que, con el pretexto del esquema de devolución del cilindro, se imponga a los usuarios finales cláusulas u obligaciones que desincentiven la sustitución del servicio por la de otros distribuidores. Inclusive, el lenguaje en las DACG deja abierta la posibilidad a los permisionarios para establecer cualquier tipo de esquema para “garantizar” la devolución de los cilindros.   Esta situación va a contracorriente de decisiones en otras industrias reguladas, donde precisamente para reducir barreras de entrada y en particular, los costos de traspaso se han eliminado este tipo de restricciones. Tal es el caso de la obligación de concesionarios de telefonía móvil a desbloquear los equipos terminales para que puedan ser utilizados con el servicio de cualquier usuario. Los costos de traspaso que surgirán por la nueva regulación dificultan la entrada de nuevos competidores al mercado y contribuyen a incrementar la concentración del mercado. Estos costos de traspaso, junto a la barrera económica derivada de las DACG incrementarán significativamente las barreras de entrada y de expansión en beneficio de los grupos de mayor tamaño y dificultando el crecimiento y expansión regional de sus competidores de menor tamaño o de nuevas modalidades de distribución y expendio de la molécula. Acumulación asimétrica e ineficiente de cilindros. El esquema propuesto generará una serie de costos y efectos ineficientes y que limitan la competencia. Por ejemplo, genera situaciones de captación asimétrica de cilindros que penalizan a las empresas de menor escala (o nuevos entrantes) que busquen aumentar su participación de mercado. Al incrementar sus ventas, estos agentes económicos acumularían recipientes de otros competidores establecidos, los cuales tendrían que ser almacenados y custodiados por los entrantes hasta poder realizar su canje. Sin embargo, al tener una participación de mercado reducida (o nula en el caso de nuevos entrantes), los demás participantes no tendrán suficientes cilindros de los nuevos distribuidores para poder intercambiar. Como resultado, la estrategia competitiva agresiva de aquellos será penalizada por el esquema de intercambio planteado en las DACG pues para mantener el crecimiento se verán obligados a incrementar su volumen de recipientes propios mediante inversiones adicionales a la vez que incrementarán sus costos de almacenamiento y custodia de cilindros de otros competidores.  No obsta señalar que este esquema que busca implementar la CRE fomenta de manera natural una estructura oligopólica de mercado (que de hecho es la estructura de mercado que existe en los países donde se ha instrumentado el esquema de intercambio de cilindros). Llevado al extremo, la estructura de mercado más “eficiente” para un esquema como el que busca implementar la CRE es la de un monopolio (lo cual eliminaría cualquier competencia en la industria), ya que, de existir un solo distribuidor en todo el país, se eliminan los costos e ineficiencias derivadas del canje (tales como: almacenamiento de cilindros no utilizados por pertenecer a otros distribuidores y costos incrementales de transporte para el intercambio) y también minimiza el número de recipientes no utilizados en todo el sistema. La captación asimétrica de recipientes ocasiona un incremento en los inventarios de las empresas. Esta situación, además de generar mayores costos y representa capital atado, representa una pérdida intrínseca del mercado; genera una situación altamente ineficiente debido a que las existencias de recipientes en el mercado además de ser excesivas serán subutilizadas.  Riesgo de conductas anticompetitivas en el intercambio de recipientes portátiles y transportables. La propuesta de DACG no contiene señalamiento alguno sobre las obligaciones de los permisionarios para el intercambio de recipientes (tales como: frecuencias, horarios, lugares, condiciones de acceso a plantas, número mínimo de puntos de intercambio, compensaciones monetarias, etc.)  ni tampoco sobre mecanismos para resolución de disputas o quejas. Inclusive, no contempla qué procedimientos aplicarían cuando se diera una diferencia significativa entre el número de recipientes a intercambiar entre dos permisionarios (v.g., sólo se cambia un número equivalente, se hace un intercambio asimétrico y se paga compensación por la diferencia o se detiene el canje hasta tener un número similar de cilindros del otro distribuidor).  Existen fuertes incentivos por parte de los competidores de mayor tamaño y cobertura para no intercambiar recipientes, entorpecer el intercambio e incluso destruir o dañar los recipientes ajenos (tal y como describe la literatura de competencia económica sobre Raising rivals costs ). Los competidores con poder sustancial de mercado (y que probablemente también mayores existencias de recipientes), podrán imponer condiciones en cuanto al lugar, modo y frecuencia de la entrega o intercambio. También podrán desplazar u obstaculizar a permisionarios de menor tamaño ocasionando de manera artificial una escasez de cilindros de estos últimos, por ejemplo, negándose a intercambiar cilindros hasta alcanzar un mínimo. Al tener el mercado mexicano de gas LP una fuerte concentración regional, estos incentivos representarán barreras particularmente importantes en las regiones con pocos competidores. Además, los permisionarios con presencia local o regional estarán en una posición de desventaja frente a los grupos nacionales debido a que los costos de intercambio aumentarán en mayor cuantía para ellos. Cuando un cliente de un permisionario local sustituye su recipiente por uno perteneciente a un grupo con alcance nacional se crea la posibilidad de que el agente nacional traslade los recipientes a otras localidades, fuera del alcance del permisionario local, dispersándolos así por el país y aumentando el costo por el intercambio.  Los agentes económicos con poder sustancial de mercado podrán utilizar el esquema de canje de clindros como un método eficaz para no sólo obstaculizar y dificultar el crecimiento de su competencia sino también para disciplinarla. Esta dinámica también puede incrementar los riesgos de colusión, como se detalla más adelante. Asimismo, se podrían generar situaciones de escasez temporal o permanente de cilindros en algunas regiones del país debido a los comportamientos anticompetitivos mencionadas anteriormente o incluso a procesos ineficientes o lentos en los intercambios de cilindros.  Posibles conductas anticompetitivas en los contratos para utilización de recipientes de otros competidores. Las DACG propuestas plantean la posibilidad de establecer relaciones contractuales entre permisionarios para la utilización de recipientes transportables pertenecientes a otros permisionarios. Al repecto, las DACG también son omisas en cuanto a las condiciones y elementos mínimos que podrán tener estos acuerdos. Los grupos de interés económico presentes en la industria podrán acordar el uso recíproco de sus recipientes y negar a competidores de menor tamaño tal posibilidad. Esta negativa también puede lograrse de facto imponiendo condiciones onerosas a otros competidores para convenir que estos últimos también puedan utilizar los recipientes de aquellos.   La posibilidad de establecer relaciones contractuales para el llenado y comercialización de gas LP en recipientes de otros agentes económicos es otro elemento que pone en mayor desventaja a permisionarios medianos y pequeños frente a los grupos de mayor tamaño.  En todo caso, las DACG tendrían que considerar como mínimo la obligación a los grandes grupos de distribución de no poder negarse a acordar con los de menor tamaño el uso y canje de recipientes, así como a dar mismo trato y condiciones a cualquier distribuidor. Mayor riesgo de acuerdos horizontales entre competidores.  La constante interacción entre permisionarios para el intercambio de recipientes y/o relaciones contractuales para el llenado y distribución de recipientes de otros distribuidores, así como las transacciones económicas que puedan derivar de los mismos (pago de cuotas de depósito, pago de compensaciones por diferencias en número de recipientes intercambiado, renta de recipientes, etc.) representa un continuo intercambio de información. Los grupos de mayor tamaño podrán fácilmente identificar quiénes están incrementando o reduciendo su participación de mercado a partir de información sobre los patrones de acumulación y/o desabasto de recipientes de los competidores. Esto puede facilitar de manera significativa los acuerdos horizontales para reducir o limitar la competencia lo cual constituye una práctica monopólica absoluta. Al respecto, la Comisión de Competencia de Sudáfrica (2016) señala en un estudio sobre el esquema de intercambio de cilindros de gas LP: “The Commission is of the view that even though there are these advantages, the practice may lead to anti-competitive behaviour. Specifically, the Commission is concerned with the frequent interaction between wholesalers/ that is facilitated by this practice.” The Commission is of the view that even though there are these advantages, the practice may lead to anti-competitive behaviour. Specifically, the Commission is concerned with the frequent interaction between wholesalers/ that is facilitated by this practice.”  [Énfasis añadido] Experiencia Internacional en el Intercambio de Recipientes en países con esquemas similares al de la propuesta de DACG. La Comisión Nacional de Energía Chilena reportó que apenas un año después de que se implementara la intercambiabilidad de los cilindros marcados surgieron conflictos entre las tres principales compañías de gas chilenas. Abastible interpuso una demanda en agosto del 2015 a sus competidores Gasco y Lipigas por el concepto de almacenaje y custodia de cilindros de gas en sus bodegas y, Gasco y Lipigas, demandaron a Abastible por incurrir en prácticas anticompetitivas al retener cientos de miles de cilindros de ambas compañías en sus bodegas.  Situaciones similares han sido identificadas en países como Colombia, Perú, Costa Rica y El Salvador, entre otros. Por ejemplo, en El Salvador  se observa la siguiente problemática: “No obstante, se observan diversos elementos que están afectando el funcionamiento del mercado y a su vez dificultan el desarrollo del proceso competitivo: • Problemas y conflictos en el intercambio de envases. • Barreras de entrada para nuevos competidores, vinculadas con la concentración y la integración vertical en términos de capacidad de almacenamiento. • Situaciones de insuficiencia en el abastecimiento al mercado, que, si bien su análisis excede el alcance de un estudio de competencia, tienen impactos de relevancia en el mercado.” [Énfasis propio] De manera similar, en un estudio llevado a cabo por la Comisión de Competencia de Sudáfrica en 2016 sobre el mercado de Gas LP se observó lo siguiente: “Further, the Commission is of the view that the cylinder exchange practice is open for abuse by competitors and the impact is severe especially for smaller players with fewer cylinders. This is due to the alleged conduct by some wholesalers where cylinders are moved out of their operational area and in some instances moved out of South Africa. This will limit the number of cylinders available for that particular wholesaler which impact on its ability to service its clients and impact its competitiveness”  [Énfasis propio] En el informe comisionado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y realizado por la Asociación Mundial de Gas LP (WLPGA) en el 2007 sobre el mercado de gas de Turquía se observa que las principales barreras que enfrenta el mercado son: “LP Gas Cylinder Barriers • The cylinders are either destroyed or taken out of the country by some companies.  • It is known that some distributors fill cylinders that belong to other companies.  • Cylinder manufacturing costs are very high. This situation creates an obstacle against development and expansion of the sector.”  [Énfasis propio] La autoridad de competencia en Perú se señala lo siguiente con respecto a lo establecido en el Reglamento para la Comercialización del Gas Licuado de Petróleo de aquel país, el cual imponía el uso exclusivo de los cilindros a determinados envasadores:  “- En el caso de los Cilindros Rotulados en Kilogramos de propiedad de las empresas envasadoras, el Reglamento obliga a entregar los mismos a los usuarios en uso (contrato de comodato) limitando los atributos de la propiedad y, particularmente, la libertad de contratación. (…)  - El sistema de comercialización impuesto a través del Reglamento obliga a que las empresas envasadoras tengan que realizar un proceso de canje de Cilindros, toda vez que impide envasar en Cilindros que no sean rotulados o pintados por ellas, además de desconocer los derechos de propiedad que se han adquirido en función a la libertad de contratación, genera sobre costos innecesarios e irracionales afectando el acceso y la permanencia de las empresas en el mercado en la medida que obliga a mantener inmovilizados Cilindros hasta que se produzcan los canjes respectivos.”   [Énfasis propio] Por otro lado, La Comisión Nacional de Energía Chilena reportó que apenas un año después de que se implementara la libre intercambiabilidad de los cilindros marcados surgieron conflictos entre las tres principales compañías de gas chilenas. Abastible interpuso una demanda en agosto del 2015 a sus competidores Gasco y Lipigas por el concepto de almacenaje y custodia de cilindros de gas en sus bodegas y, Gasco y Lipigas, demandaron a Abastible por incurrir en prácticas anticompetitivas al retener cientos de miles de cilindros de ambas compañías en sus bodegas.   Asimismo, en Costa Rica también se ha observado una fuerte litigiosidad administrativa y judicial derivado de los conflictos ocasionando mayores costos a las empresas, entorpeciendo y generando ineficiencias en la dinámica competitiva. Presión en precios de gas LP e impacto en economía de usuarios. Como se menciona previamente, existe una clara relación en que a mayor grado de concentración en una industria, los precios tenderán a incrementarse. Por un lado, las conductas anticompetitivas incentivadas por la entrada en vigor de las DACG y el consiguiente aumento en la concentración en el mercado se traducirán necesariamente en presiones inflacionarias en la distribución y expendio en el mercado de gas LP.  Por otro lado, las DACG propuestas implican necesariamente mayores inversiones en capital (solamente la reposición de cilindros por nuevos rotulados implica una inversión para la industria de $12 mil millones de pesos de acuerdo con estimaciones de la Asociación), así como un mayor gasto operativo por mayores inventarios de recipientes, personal, sistemas y procesos para el monitoreo, mantenimiento, intercambio y valoración de recipientes.   Indudablemente, este aumento en los costos que enfrentarán los permisionarios se traducirá, independientemente de los costos de la molécula y otros insumos, en fuertes presiones a incrementar los precios de distribución y expendio al usuario final a fin de recuperar los costos incrementales. El incremento en precios en el gas LP se resentirá tanto en los usuarios de cilindros como en los usuarios de tanque estacionarios.  Los usuarios que se verían más afectados por un incremento en precios son los hogares de los deciles de ingreso más bajos, los hogares más necesitados, quienes además suelen ser los que tienen un mayor porcentaje de acceso al gas LP a través de recipientes transportables (figura siguiente). Gasto de los Hogares en gas LP por decil de Ingreso, 2016 Porcentaje del Gasto Total   Fuente: Cofece, Transición hacia Mercados Competidos de Energía: Gas LP Tal situación tendrá muy probablemente efectos distributivos regresivos. Como se puede observar en la gráfica anterior, la proporción del gasto que un hogar destina para pagar el gas LP es mayor en deciles más bajos y desciende conforme aumentan los recursos del hogar.  En consecuencia, el aumento en los precios del gas LP puede tener efectos regresivos importantes, ya que los hogares con menores ingresos serían los más afectados, pues destinan una mayor proporción de sus recursos para adquirirlo. El impacto se resentirá fuertemente en el 32% de las viviendas del país que cuentan con al menos un cilindro de gas y que pertenecen, en su mayoría, a los deciles más pobres.  El problema de incentivos a comercializar cilindros en mal estado es una problemática aislada específica a lugares con intermediación de comisionistas. La problemática que la CRE pretende combatir con las DACG no se encuentra generalizado en todo el país, como dicho regulador afirma. Por el contrario, es una problemática limitada particularmente a algunas zonas del Valle de México donde ha proliferado el uso de intermediarios como los comisionistas para la distribución del gas LP (y en donde sí se reducen los incentivos a la distribución de recipientes seguros y en buen estado). Sin embargo, en el resto del país de manera generalizada uno de los principales factores para competir por parte de los distribuidores es el de brindar un servicio seguro y de calidad a los usuarios mediante la entrega de recipientes en buen estado y la atención inmediata en el caso de que se detecte un recipiente con algún problema. La CRE señala como evidencia de que no existen incentivos a invertir en el mantenimiento y buen estado de los cilindros las quejas de los usuarios finales sobre el servicio de distribución y expendio. Sin embargo, un análisis detenido de dichas estadísticas demuestra que la gran mayoría de las quejas tienen que ver con un llenado menor al señalado del cilindro y no al estado de este. Las quejas relacionadas con el estado del cilindro son solo el 6% de las quejas totales. Se insiste que además dicha problemática se circunscribe a aquellos lugares donde existen terceros que intermedian la entrega de los recipientes. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DEL IMPACTO REGULATORIO. Análisis Costo-Beneficio de la CRE. En la solicitud de MIR, la CRE presentó un ACB del impacto regulatorio de su anteproyecto de DACG. Los costos identificados por la CRE en dicho ACB son:  Costo por añadir el nombre de la marca comercial o del grupo de interés económico (GIE) a los recipientes. La CRE estimó que en el mercado había 18 millones de recipientes, de los cuales 5.9 ya están troquelados, 0.6 millones al final de su vida útil y 11.5 millones faltarían por troquelar. Según dicha autoridad, el costo de marcado por cilindro varía entre $0.4 y $8.0 pesos por recipiente, pero en el modelo de ACB utiliza el límite inferior de $0.4 centavos por cilindro, por lo cual obtiene como costo por marcado permanente es de $4,016,286.79 pesos. Costo por establecer una relación contractual para conservar, llenar en planta, distribuir o expender recipientes de otros permisionarios y para el llenado total o parcial de recipientes portátiles. La CRE interpreta como “costo” del desarrollo de las relaciones contractuales para cumplir con la regulación únicamente el costo estimado de las actividades laborales y por uso de activos relacionados con la notificación a la autoridad de dichos contratos. Se considera tal definición incompleta pues no incluye los costos inherentes a la negociación y gestión de dichas relaciones contractuales, incluyendo los de resoluciones de diferencias o conflictos relacionados a los contratos.  La CRE estima un costo total unitario de la notificación de relación contractual como la suma del costo de la mano de obra, $857.91 pesos, y el costo del uso de los activos, $4.37 pesos, lo que suma $857.28 pesos. Cabe observar que la CRE olvida multiplicar dicho valor por el número de permisionarios o por el número de contratos que en total se tendrían que notificar a la CRE. Además, finalmente no incluye  dichos valores en el cálculo del ACB del anteproyecto, aparentemente por considerar estos costos como “acciones regulatorias no obligatorias”, no obstante que de la lectura del anteproyecto se desprende que sí seran obligatorias para los regulados (lo que no está definido es que volumen de relaciones contractuales llevarán a cabo). Se insiste que una estimación de dichos costos debió ser incluida en el monto total de costos de la regulación en el modelo del ACB, así como otros costos derivados de la negociación, gestión y resolución de diferencias por tales relaciones contractuales tales como todas las tareas internas relacionadas a dichos contratos: costo laboral y de utilización de activos para organizar y administrar el almacenamiento e intercambio de cilindros entre permisionarios y el pago de honorarios y costos relacionados con procedimientos administrativos y judiciales para dirimir controversias relacionadas con estos contratos. Costo de retirar los recipientes vacíos de las instalaciones de aprovechamiento del usuario final cuando éste manifieste que no desea continuar con el servicio, dentro de los 5 días naturales que el usuario lo solicite y devolver depósito de garantía en 2 días naturales. Respecto a estas actividades que la CRE también considera como “no obligatorias” (aún cuando son imprescindibles para el funcionamiento del esquema pretendido, son en todo caso variables pero obligatorias), esa autoridad solamente cuantifica el costo unitario del personal y vehículo para realizar visitas a instalaciones de usuarios finales y recoger recipientes o devolver depósitos, sin incluirlos en la suma total de costos.  Estima que el costo de notificación de realizar una visita a las instalaciones del usuario final es la suma del uso del personal ($261.22 pesos), más el costo por el uso de activos ($1,654.34 pesos), que en suma da un costo por finalización de contrato por ($1,915.56 pesos).  El costo total de hacer la devolución del depósito en garantía y de recoger los recipientes de las instalaciones de aprovechamiento del usuario final es de $3,831.12 pesos (dos veces el costo anterior).  Sin embargo, se reitera que la CRE no incluye una estimación del costo total de dichas actividades (el costo unitario total de $3,831.12 por el número estimado de devoluciones de garantías y terminación de relación contractual con usuarios finales entre 2019 y 2030) y menos aún los incluye en la suma total de costos en el modelo de ACB. Además, La CRE soslaya que esta forma de operar implica costos adicionales o incrementales para el desarrollo de sistemas y procedimientos adecuados, atención al usuario final, combustible y reparaciones vehículo, etc. Costos directamente relacionados y en los cuales necesariamente tendrán que incurrir los permisionarios con la aplicación de la regulación. Costo del reemplazo del parque de recipientes genérico por marcado en 8 años, en lugar de 12 años. La CRE estima el costo de reemplazo “acelerado” del parque de recipientes genérico (en 8 años como establece el anteproyecto de DACG y no en 12 el cual es la vida útil estimada de un recipiente de gas LP). Al respecto, como ya se señaló, la CRE estima que un total de 11.5 millones de cilindros genéricos (no troquelados) deberán ser reemplazados en el periodo de transición. El parque de cilindros total estimado por la CRE es de 18 millones, sin embargo, de acuerdo con los reportes del Fideicomiso de Reposición de Activos para la Industria de Gas L.P. (“Firagas”) de diciembre de 2013 a 2016, el número de cilindros marcados es de 5.9 millones de cilindros.  Adicionalmente, la CRE estimaba que el 5% de los recipientes no marcados está al final de su vida útil, es decir, unos 600 mil cilindros.  A partir de los 11.5 millones de recipientes que deberán reemplazarse en 8 años, según el análisis de la CRE, estima un valor presente del costo incremental de reposición de dicho parque (es decir, la diferencia entre el costo de hacerlo en 12 años como supuestamente se hace hoy en día a hacerlo en 8 años, como establece el anteproyecto) de $4,174.8 millones de pesos.  Cabe observar que la CRE olvida incluir otros costos directamente relacionados al reemplazo de los cilindros genéricos como lo es el costo de destrucción de los mismos. Valor que se debería añadir al diferencial del costo de reemplazo, el cual únicamente incluye el costo de un recipiente nuevo, pero no el de destrucción de un recipiente viejo. Como resultado de los conceptos de costos considerados en su modelo, la CRE estima un valor presente del costo social total resultante de las DACG propuestas de $4,179 millones de pesos:  Costo total de la regulación de acuerdo con ACB de la CRE. (cifras en pesos de 2018) Costo total por marcado en el marcado $ 4,016,286.79 Costo del reemplazo por 4 años antes $4,174,831,875.63 Costo total de la regulación $4,178,848,162.42 Costo anual de la regulación $553,981,471.07 En la tabla anterior, se observa que la CRE omite considerar entre los costos de las propuestas actividades y utilización de activos que la propia autoridad reconoce por etiquetarlos como “no obligatorios”, cuando -se insiste-, confunde el que son variables (ya que si se realizan necesariamente tiene que incurrirse en los costos asociados a las mismas) con “no obligatorios”. Además, omite diversos costos directamente asociados y que necesariamente serían causados por la regulación en caso de entrar en vigor, los cuales se detallan en la siguiente sección. Por lo tanto, se acredita que el modelo de ACB de la cree subestima significativamente el costo económico de la regulación. Por su parte, los beneficios económicos que supuestamente resultarían de la propuesta de DACG que identifica la CRE, son los siguientes: Certeza al usuario final para identificar al propietario de cada recipiente como resultado del marcado permanente. Protección a la inversión de los distribuidores y expendedores al público de gas LP, por medio del marcado permanente. Fijar la propiedad y responsabilidad de un permisionario sobre su recipiente, permite que se genere una “cultura de marca” como elemento diferenciador para elevar la calidad de los servicios. Reducción en el número de incidentes de gas LP provocados por cilindros en mal estado. Respecto a los tres primeros supuestos beneficios, los cuales no son cuantificados por la CRE, cabe señalar que ya existen o potencialmente podrían perseguirse por los permisionarios pues la regulación vigente permite ambas alternativas (cilindros rotulados o genéricos, como la propia CRE reconoce al señalar que hay más de 5.9 millones de recipientes rotulados).  Por lo tanto, si así lo quisieran, los permisionarios con cilindros rotulados podrían (para diferenciarse o “elevar” la calidad de servicio) ofrecer únicamente cilindros rotulados, lo cual permitiría, según la lógica de la CRE, que el cliente identificara al propietario del recipiente y a los permisionarios proteger su inversión, hacerse responsable y desarrollar la “cultura de marca”; por lo tanto, no pueden considerarse como beneficios de la regulación propuesta, ya que actualmente nada impide obtener esos beneficios. Además, desde un punto de vista jurídico y que sería más un tema de un análisis legal que económico, la propiedad de los cilindros actuales no es de los permisionarios, como asume erróneamente el análisis de la CRE, sino de los usuarios finales; por ello, el reemplazo de esos cilindros supondría una especie de despojo de un activo de los usuarios finales. Respecto al cuarto beneficio que determinó la CRE, para este último sí realizó una estimación cuantitativa del mismo. La estimación se basa en el supuesto, bastante cuestionable por cierto, de que la regulación reduce los incidentes ocasionados por cilindros en mal estado debido a que supuestamente esta define los derechos de propiedad sobre los cilindros e incentiva a los permisionarios a ofrecer el servicio en cilindros en buen estado.  Es cuestionable dicho supuesto ya que ni todos los incidentes relacionados con cilindros de gas LP son atribuibles a que estén en mal estado (p.ej., un uso o ubicación del cilindro inadecuados por parte del usuario, mal manejo por parte de los permisionarios, etc.), ni tampoco las DACG  por sí mismas crean suficientes incentivos para eliminar los cilindros en mal estado del mercado. Sobre este último punto, cabe subrayar que en los lugares donde se ha implementado un esquema similar (p.ej., varios países de Sudamérica), una de las principales preocupaciones de los reguladores ha sido precisamente con respecto al elevado nivel de incidentes relacionados con cilindros o recipientes transportables. Para estimar el beneficio señalado, la CRE identifica que del total de quejas en materia de gas LP que recibió en 2017, el 71.4% se relacionan con cilindros. Sin embargo, reconoce que no existe información del tipo de incidentes a nivel nacional. Por lo tanto, extrapola (sin mucho rigor) a nivel nacional los incidentes promedio reportada por Protección Civil del Estado de Jalisco entre 2010-2017, ajustando por el volumen consumido a nivel estatal. Los incidentes los divide en cuatro categorías: lesiones, fallecimientos, vehículos y viviendas. Promedio estimado de incidentes al año a causa de cilindros en mal estado a nivel nacional a 2018 Concepto Cantidad Unidad  Lesiones 105 lesiones/año  Fallecimientos 10 fallecimientos/año Vehículos 110 vehículos/año Viviendas 180 viviendas/año Fuente: Anexo 2 Anteproyecto Cabe señalar, como se analiza con detalle más adelante, que la cantidad promedio de incidentes en viviendas atribuida a recipientes en mal estado no está debidamente sustentada, pues de una revisión de la informción de Protección Civil del Estado de Jalisco se observa que un porcentaje significativo de esos incidentes corresponde tanques estacionarios. El valor total de los incidentes lo obtiene la CRE multiplicando el número estimado de éstos por estimaciones del costo unitario de cada incidente. Estas estimaciones también son muy cuestionables pues asumen en todos los casos los incidentes ocasionan una pérdida total del activo o quemaduras totales en su caso y en consecuencia, la CRE asume que en todos los casos el costo de los incidentes es el valor total de los activos y el costo de un tratamiento por quemaduras totales. Por ejemplo, asume que todos los incidentes en casa habitación ocasionan una pérdida total de la casa. De igual manera, para un incidente con un vehículo se trata en todos los casos de pérdida total del mismo (siguiente tabla). En contraste con lo señalado por la CRE, en realidad los incidentes pueden ocasionar porcentajes distintos de pérdida (costo) o de quemaduras. Por lo tanto, lo conducente sería estimar un costo promedio por daño promedio a los activos o a las personas. Supuestos de la CRE para estimación de Beneficios de regulación propuesta (cifras en pesos) Concepto Monto Unidad Fuente  Valor estadístico de la vida $ 3,288,367 pesos 2018 El Valor Estadístico de la Vida en México, Ricardo Herrera Servín 2017 (Tesis) Costo de tratamiento por quemaduras promedio $ 120,067 pesos 2018 Estudio de costos entre tratamiento de quemaduras con apósito de barrera con plata nano cristalina y tratamiento convencional con sulfadiazina de plata. Precios ajustados a 2018 (Tesis) Costo promedio por vivienda perdida $ 2,119,340 pesos 2018 Valor estadístico de la vivienda, Sociedad Hipotecaria Federal.  Precios 2018 Costo promedio por vehículo perdido $355,871 pesos 2018 INEGI Fuente: Anexo 2 Anteproyecto Como resultado de lo anterior, en el modelo de ACB de la CRE se obtiene el valor presente de los costos por incidentes provocados por cilindros en mal estado de $5,633.8 millones de pesos.  Estimaciones de los beneficios del anteproyecto de las DACG según la CRE. (cifras en pesos de 2018) Lesiones $246,648,717 Fallecimientos $637,591,887 Vehículos $772,103,593 Viviendas $7,512,295,674 Beneficios totales $9,168,639,872 Valor presente de los beneficios 2018 $5,633,779,512 Beneficio anual $743,530,563 Fuente: Anexo 2 Anteproyecto Es importante resaltar el peso de los beneficios que obtiene la CRE de la supuesta eliminación de incidentes relacionados con vivienda (el 82% total). Como se discute en la siguiente sección, los beneficios resultantes de la supuesta eliminación de incidentes relacionados con vivienda son irreales e incorrectos y por lo tanto sobrestiman indebidamente dicho beneficio, ya que ni se puede esperar que la regulación termine con todos los incidentes, ni que todos los incidentes por cilindros de gas LP se traduzcan en la destrucción total de una vivienda. El valor presente neto de la regulación de acuerdo con la CRE es de $1,454.9 millones de pesos. La CRE afirma que: “Lo anterior es evidencia de que los beneficios superan notoriamente a los costos.” Estimación de beneficios netos del anteproyecto de las DACG,  de acuerdo con la CRE. (cifras en pesos de 2018) VP de costos $4,178,848,162 VP de beneficios $5,633,779,512 VP de beneficios netos $1,454,931,350 Es importante observar que además de los errores y omisiones que se señalan en este documento, la CRE no realizó ningún análisis de sensibilidad de los resultados que obtuvo. Al respecto, resulta evidente que gran parte del resultado de beneficio neto que obtiene se debe (además de la exclusión de costos que ocasionará la regulación), al supuesto beneficio de eliminar todas los incidentes de inmuebles destruidos (totalmente) por recipientes en mal estado. Cualquier cambio en dicha variable, sea por una pérdida promedio del inmueble inferior a 100% o por un menor número de incidentes en vivienda relacionados con cilindros, el valor presente del beneficio neto en el modelo de ACB de la CRE resulta negativo. A continuación, se estiman los costos y beneficios de la regulación propuesta por la CRE ajustados con base en las omisiones y errores metodológicos identificados, con lo cual se demuestra que el proyecto de la regulación de la CRE lejos de tener un impacto positivo en el bienestar social implica costos sociales importantes (el “Modelo de ACB Propuesto”). Los detalles de la información y cálculos utilzados en el Modelo de ACB Propuesto se incluyen en el Anexo 1 de este documento. Costos directos omitidos en el modelo ACB de la CRE. Mayores inventarios y captación asimétrica de cilindros. El modelo de ACB de la CRE omite incluir los costos que deberán enfrentar los distribuidores y expendedores relacionados con un incremento de inventarios, el cual es un resultado necesario del esquema de cilindros rotulados que busca implementar. Esto ha sido observado en otros países y tiene una lógica económica sencilla, tal y como se analiza a continuación. Asimismo, para mayor referencia se refiere al numeral II.C de este escrito. Un primer punto es que, con la regulación de la CRE, para mantener el nivel de servicio o funcionamiento del sistema con los niveles de distribución o exhibición actuales los permisionarios deberán incrementar sus inventarios de cilindros, ya que bajo dicho esquema necesariamente un porcentaje del parque de cilindros de cada permisionario estará “inactivo” ya sea almacenado en instalaciones de otros permisionarios, en tránsito desde dichas instalaciones a las propias o bien, en los domicilios de los clientes esperando ser retirado. Asimismo, el marcado permanente de cilindros implica, forzosamente, una captación asimétrica de cilindros. Es de fundamental importancia comprender el fenómeno de la captación asimétrica de cilindros debido a que genera costos que no fueron considerados en el modelo y que serán enlistados a continuación. La captación asimétrica de cilindros provoca cambios en los inventarios de las empresas. Por un lado, las empresas que aumenten su participación en el mercado tendrán en su posesión cilindros ajenos, que no podrán usar a menos que exista una relación contractual de por medio, y que incrementarán sus costos por almacén. Por el otro lado, las empresas cuya participación de mercado disminuye, resienten a la par, la disminución de su inventario. En vista de que el intercambio de recipientes entre empresas no es un proceso inmediato, la inversión en nuevos cilindros será imprescindible. Empero, las empresas incrementarán sus costos por mayores inventarios.  Por efecto de la competencia bajo un esquema de marcas cada empresa requerirá entregar a un usuario un cilindro propio lleno a cambio de un cilindro vacío de otra empresa. Hay que señalar que la empresa no puede reutilizar este cilindro, sino que debe intercambiarlo con la otra empresa. Sería muy ineficiente para las empresas ir a intercambiar un sólo cilindro, por lo tanto, las empresas deberán acumular un determinado número de cilindros que justifique su transporte. Costo por incremento de cilindros en el mercado.  Con el fin de evaluar el impacto económico que tendrá la implementación de un sistema de marcas en la distribución de cilindros de gas LP se tiene que tomar en cuenta el sobrecosto resultante del mayor número de cilindros que requeriría el mercado para operar adecuadamente.  La entrada en vigor del Anteproyecto genera cuatro requerimientos de cilindros adicionales. Para calcular el sobrecosto es necesario incorporar el número de cilindros adicionales al parque de usuarios de la siguiente manera: Número de cilindros adicionales=  P + AI + PI + R Donde,  P es el número adicional de cilindros a reconocer en el mercado de marcas, por concepto de pérdida y/o ganancia de usuarios asociadas a la dinámica normal de los mercados y que genera la modificación permanente de la concentración del mercado. En un mercado con marcas, el cambio en la participación del mercado de una o varias empresas genera una cantidad de cilindros que no pueden ser reutilizados, y, por ende, se pierden. En consecuencia, la inversión en un mayor inventario necesario para mantener el mismo nivel de operación tendrá que ser igual a la proporción perdida de su inventario; la empresa que gana participación en el mercado necesita cilindros nuevos para atender estos nuevos usuarios mientras que la empresa que pierde participación necesitan invertir en cilindros nuevos para seguir operando.  De acuerdo con un estudio realizado por la Comisión Reguladora de Energía y Gas de Colombia (“CREG”) sobre el marco regulatorio en el mercado de gas LP, ante un porcentaje de participación perdida en el mercado del 10% el porcentaje adicional de cilindros requeridos por las empresas varía del 5% al 10%.   Por lo tanto, el Modelo ACB Propuesto utiliza el punto medio de este rango y utiliza un porcentaje adicional de cilindros por concepto de pérdida de cilindros del 7.5%.  AI es el número adicional de cilindros que deberán ser almacenados para luego ser transportados e intercambiados en los centros de canje que requiere el esquema de marcas. Se considera que el distribuidor acumulará como mínimo la cantidad de cilindros correspondiente a un camión, 220 cilindros, para realizar un viaje eficiente lo cual es consistente con las economías de escala. Estos cilindros se mantienen almacenados, no están en circulación y deben ser considerados en los costos que genera las DACG del Anteproyecto.  Entre mayor sea el número de empresas presentes en el mercado, el porcentaje de cilindros que permanecerán inactivos esperando un intercambio será mayor. En mercados que superan los 50,000 usuarios como es el caso del mercado mexicano, el porcentaje de cilindros inactivos tiende a ser asintótico y equivalente al 4% del total.  De tal manera que el Modelo de ACB Propuesto utiliza un porcentaje adicional de cilindros por concepto de almacenamiento del 4%. PI es la cantidad adicional de cilindros necesaria para cubrir las variaciones momentáneas en la participación del mercado. Estas variaciones generan una pequeña cantidad de cilindros que por el momento no pueden ser intercambiados ya que una empresa posee los cilindros, pero la otra no. Este costo se genera siempre, aun cuando las empresas no modifiquen su participación en el mercado, por el simple hecho de estar en competencia permanente.  Esta condición depende del grado de competencia del mercado, es decir de la probabilidad de que un usuario cambie de prestador del servicio cada vez que adquiere el gas LP. Por esta razón, la CREG simuló diferentes escenarios donde se tomaron valores de probabilidad de 20%, 40% y 100%. Aunque este costo es significativo en mercados pequeños, en mercados con más de 50,000 usuarios, como el mexicano, el costo tiende a ser asintótico hacia porcentajes menores al 3%.   Debido a esto, el Modelo de ACB Propuesto utiliza un porcentaje adicional de cilindros por concepto de pérdidas intrínsecas del 2%. Por último, R es el número de cilindros que se tendrán que reemplazar por cilindros troquelados al entrar en vigor el Anteproyecto. A pesar de que la vida útil de un cilindro es de 12 años, el Modelo de ACB de la CRE contempla un periodo de reemplazo de 8 años. Los costos asociados serán los costos del reemplazo anticipado indicados correctamente en dicho modelo.  La suma de los elementos anteriores permite estimar un incremento en el total del parque de cilindros en el mercado de 13.5%, cifra que se considera conservadora pues tampoco asume un incremento en el uso de cilindros de gas LP. Estimación del crecimiento que deberá tener el parque de cilindros en el mercado de gas LP en México para poder operar con los mismos niveles de servicios actuales bajo el esquema propuesto por la CRE. Pérdida de cilindros 7.5% Pérdidas intrínsecas 2.0% Almacenaje de cilindros 4.0% Total de cilindros adicionales requeridos (%) 13.5% Por lo tanto, las empresas deberán invertir en incrementar en promedio el parque de cilindros con que ofrecen sus servicios en aproximadamente un 13.5%. Esto implica, la adquisición de 2.4 millones de cilindros adicionales. Suponiendo estos se incrementaran de manera gradual conforme van saliendo del mercado los cilindros genéricos, se obtiene que esto implica un costo adicional a valor presente de $1,558,159,097 pesos. Se insiste que, en caso de que no se incrementase el parque de cilindros aproximadamente en esa proporción ocasionaría un incremento significativo de falta o escasez de cilindros en algunas zonas o localidades; incremento en el tiempo promedio de respuesta al usuario al cual requiere que se le reemplace su recipiente de gas LP, etc.; costos que son superiores al incremento del parque de cilindros. Costos incrementales por gestión de intercambio de cilindros. La regulación propuesta por la CRE implica para la mayor parte de los distribuidores y expendedores una nueva forma de operación donde se tendrá que invertir en el desarrollo de nuevos procesos operativos internos y externos, de nuevas capacidades del personal y probablemente del reclutamiento de personal adicional. Por ejemplo, se deberá contar con espacios específicos para almacenaje de recipientes de otros permisionarios y los vehículos de transporte además de realizar trayectos de la planta de distribución a domicilios de usuarios finales, ahora deberán realizar trayectos desde y hacia las plantas o almacenes de otros permisionarios para el intercambio de recipientes. Adicionalmente, el Apartado I del Anteproyecto establece lo siguiente:  "Los Permisionarios de Distribución y Expendio al Público de gas licuado de petróleo, según corresponda, se sujetarán al esquema intercambio de Recipientes Portátiles y Recipientes Transportables sujetos a presión, el cual incluye:  3.1.1. La identificación del propietario de cada recipiente a través del Marcado Permanente; 3.1.2. El canje como la acción de devolver recipientes vacíos entre Permisionarios de la misma marca comercial o GIE propios o con aquellos Permisionarios con los que medie relación contractual para tal efecto" [Énfasis añadido] Las DACG conllevan a un aumento en el presupuesto administrativo, operativo y jurídico de todas las empresas debido a que, sin el intercambio de recipientes, para el cual es necesario una relación contractual, la cadena de actividades en el mercado de gas LP no se podrá llevar a cabo. Además, para efectuar dicho intercambio y trasladar los cilindros al lugar del canje las empresas incurrirán en costos de transporte. Las actividades de almacenaje y canje de recipientes de otros permisionario implican sistemas de gestión de esos recipientes ajenos y para rastreo de los propios; así como de sistemas y esquemas para la negociación de las condiciones de canje óptimas (frecuencia, hora y lugar de intercambio; revisión de cilindros canjeados, etc., procesos y pagos por compensación para dirimir controversias, etc.) Como se indica previamente, estas situaciones han sido observadas en los países donde se ha implementado este esquema; en no pocos casos, han dado lugar a conflictos onerosos y una elevada litigiosidad por reclamos de pagos por compensación, extravío o daño a cilindros, cobros por servicio de almacenaje, custodia y transporte, etc.  Se estima con base en la información proporcionada por algunos de los miembros de la Asociación y con base en la experiencia en otros países que el costo de estas actividades podría ascender a un 5% del valor del parque total de recipientes. Por lo tanto, en el Modelo de ACB Propuesto se incluye el valor de dicho costo el cual se estima en $655,003,917 pesos a valores de 2018. Costo por destrucción de cilindros genéricos a reemplazar. El Apartado IV del Anteproyecto señala lo siguiente: "Los Permisionarios de Distribución o Expendio al Público de gas licuado de petróleo que utilicen Recipientes Portátiles y Recipientes Transportables sujetos a presión serán responsables de valorar el recipiente previo a su llenado y, en caso de detectar recipientes que no cumplen con el Marco Regulador aplicable, deberán inutilizarlos y retirarlos del servicio, para su destrucción." Al igual que en el caso anterior, no se incluyen en el modelo ACB de la CRE los costos de destrucción de cilindros a pesar de que el Anteproyecto le atribuye dicha responsabilidad a los Permisionarios. Con base en los datos del modelo de la CRE, se reemplazarán 11.5 millones de cilindros a lo largo de ocho años, los cuales tendrán que ser destruidos.  Si bien el ACB que acompaña el Anteproyecto contempla el costo del reemplazo acelerado de recipientes (es decir, la adquisición de nuevos recipientes), no se contempla el costo de la destrucción, también acelerada, de los recipientes no rotulados. Este se expresa en el Modelo de ACB Propuesto como un costo adicional al costo de reemplazo acelerado señalado previamente. Costo real por rotulado de cilindros genéricos. En el Anexo 2.-Análisis Costo-Beneficio del Anteproyecto se señala que para cumplir con la acción regulatoria de añadir el nombre de la marca comercial o del Grupo de Interés Económico (“GIE”) en el Marcado Permanente de los recipientes:  “El costo del troquelado por recipiente varía de $0.4 pesos y $8 según la sección del recipiente en que se decida llevar a cabo la identificación”.  Sin embargo, el modelo del ACB utiliza exclusivamente como costo adicional por marcado el mínimo de $0.40 pesos por recipiente, lo cual se considera que subestima el verdadero costo que tendría esta obligación para distribuidores y expendedores. Para que el modelo refleje de manera adecuada los costos, lo razonable hubiese sido tomar el promedio de $4.2 pesos por cilindro. De haber procedido de esta manera en lugar de un costo de $4.0 millones de pesos por este concepto, habría obtenido $85.8 millones de pesos  (un incremento de $81.6 millones de pesos), monto que se incorpora en el Modelo de ACB Propuesto.   Costos Indirectos Afectación al excedente del consumidor por incremento de concentración en el mercado, abuso de poder sustancial y prácticas monopólicas. El principal costo indirecto que tendrían las DACG son los ya mencionados efectos en el proceso de competencia y libre concurrencia, así como las presiones inflacionarias que afectarán a los usuarios que se mencionan en el numeral I de este documento. Si bien es complejo cuantificar dicho efecto, se puede afirmar que un incremento en la concentración del mercado, así como las conductas anticompetitivas que facilitaría el esquema propuesto se traducirían en costos sociales cuantiosos.   Estos fenómenos de mayor concentración e incremento de poder sustancial de algunas empresas generará presiones en precios de gas LP, lo cual tendrá un impacto significativo en el bienestar de los usuarios finales.  En el estudio, “Transición hacia Mercados Competidos de Energía: Gas LP”, realizado por la Cofece se estimó el efecto en precios finales que tendría un cambio en el número de competidores en la industria de gas LP. Es importante destacar que la Cofece señala que los efectos encontrados en realidad son mayores puesto que:  “(…) es posible observar que el modelo de MCO subestima el efecto del número de competidores sobre los precios. Este resultado es consistente con lo señalado por Evans (1993)”     Como se puede observar en la siguiente gráfica, el aumento en precios en un mercado de dos competidores que pierde a un competidor será de 7.02%.  Estimación de los efectos marginales del número de competidores en el precio promedio final   Elaboración propia con datos de la Cofece  Asimismo, el aumento en los precios del gas LP puede tener efectos regresivos importantes, ya que los hogares con menores ingresos serían los más afectados, pues destinan una mayor proporción de sus recursos para adquirirlo. Por ejemplo, con base en datos de la Cofece, ante un aumento en el precio de 20%, un hogar del primer decil tendría que sacrificar aproximadamente 1.6% de los recursos que destina a adquirir otros bienes para poder comprar la misma cantidad de Gas LP, mientras que un hogar que se encuentra en el décimo decil tendría que sacrificar únicamente 0.5% de sus recursos. La proporción del gasto que un hogar destina para pagar el gas LP es mayor en deciles más bajos y desciende conforme aumentan los recursos del hogar. En consecuencia, el aumento en los precios del gas LP puede tener efectos regresivos importantes, ya que los hogares con menores ingresos serían los más afectados, pues destinan una mayor proporción de sus recursos para adquirirlo. El impacto se resentirá fuertemente en el 32% de las viviendas del país que cuentan con al menos un cilindro de gas y que pertenecen, en su mayoría, a los deciles más pobres.   Incremento del costo regulatorio al entrar en vigor las DACG. Asimismo, en diversos países donde se ha evaluado la aplicación de dicho esquema operativo se han identificado una problemática competitiva y de eficiencia operativa que en ocasiones han conducido a la implementación de mayor regulación, creación de centros de canje u otras figuras dependientes del regulador o concesionados a terceros independientes para reducir abusos e intercambios ineficientes , con el consiguiente costo económico o bien, la coexistencia en un esquema híbrido de cilindros de marca y cilindros de uso común .  También se ha presentado un alto nivel de desacuerdos o conflictos entre permisionarios con acuerdos contractuales o sin ellos, relacionados con extravío o afectación de cilindros propios por otras empresas o por pagos por almacenaje, custodia y transporte de éstos y que para dirimirlos acudirán en primer lugar ante la CRE o bien ante un juez. Finalmente, el esquema de regulación requerirá de la CRE un incremento sustancial de sus actividades de verificación y supervisión a fin de acreditar el cumplimiento de la regulación.  La CRE debería haber no sólo cuantificado este costo, sino planificado los recursos adicionales que requerirá para solventar estas situaciones que necesariamente deberá afrontar dicha autoridad. En resumen, los costos totales estimados en el Modelo de ACB Propuesto para la regulación que se pretende aplicar, tanto por conceptos ignorados u omitidos por la CRE, como por una valoración más adecuada de los conceptos analizados por la CRE, es de $7,444.7 millones de pesos (valor presente), contra los $4,178.8 millones de pesos calculados por la CRE, es decir, un costo 78% mayor. Comparativo de costos estimados con base en Modelo de ACB Propuesto y Modelo de ACB de la CRE (cifras en pesos de 2018) Concepto Modelo Propuesto Modelo CRE Costo total por marcado en el marcado $85,806,000 $4,016,287 Costo del reemplazo por 4 años antes $5,145,686,772 $4,174,831,876 Costo total requerimientos cilindros adicionales $1,558,159,097 N.A. Costo total de gestión de esquema de canje $655,003,917 N.A. Costo total de la regulación $7,444,655,786 $4,178,848,162 Costo anual de la regulación $986,923,000 $553,981,471 Nota: no se incluye mayor costo regulatorio para la CRE y costos indirectos por afectación del proceso de competencia y libre concurrencia. Sobrestimación de beneficios de la Regulación El modelo ACB de la CRE asume incorrectamente que, al implementar la regulación contenida en el anteproyecto de las DACG, los accidentes causados por cilindros de gas LP se reducirán hasta eliminarse completamente lo cual no es un supuesto realista, ni consistente con la experiencia internacional. También se comete el error de equiparar todos los incidentes relacionados con cilindros a incidentes resultantes de cilindros en mal estado (se excluyen malos manejos de personal y usuarios finales, fallas de producción, fenómenos naturales, etc.) Finalmente, se asumen valores unitarios de daños por accidentes con cilindros que son artificialmente elevados y sin justificación económica. Vivienda  Como se indica previamente, el modelo de ACB de la CRE asume erróneamente que todos los incidentes en vivienda relacionados con cilindros resultan en pérdidas totales de vivienda.  El modelo de ACB de la CRE utiliza, entre otros datos, el costo promedio por vivienda perdida para calcular los beneficios que tendría la aplicación de las DACG del Anteproyecto. Como su nombre lo indica, este dato asume incorrectamente que cada vivienda involucrada en un incidente con cilindros de gas LP fue perdida en su totalidad.  Para estimar el porcentaje de la vivienda afectada por incidentes relacionados con gas LP se tomó un estudio realizado por la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (“AMIS”) en 2011, el cual señala que costo medio por siniestro derivado de explosiones e incendios en vivienda fue del 27.8% del valor total de la vivienda.  Este porcentaje es sustituido en el Modelo de ACB Propuesto. Vehículos  Otro error del modelo de ACB de la CRE es con relación a la estimación del daño a vehículos por cilindros. Dicho modelo sobreestima el beneficio de reducir (eliminar) los incidentes con vehículos, ya que además de asumir igualmente (como con la vivienda) que todo siniestro es pérdida total, también utiliza como valor promedio de vehículo un promedio de vehículos de $355,871 pesos (a precios de 2018) cuya fuente es el INEGI. Sin embargo, dicho valor corresponde a un promedio de vehículos nuevos, cuando debió considerar el valor promedio de un vehículo en circulación, es decir, que reconozca la edad promedio del parque de vehículos en circulación.  Con base en un documento expedido en el 2018 en conjunto por la Asociación Mexicana de la Industria Automotriz (AMIA), la Asociación Mexicana de Distribuidores Automotores (AMDA), la Asociación Nacional de Productores de Autobuses, Camiones y Tractocamiones (ANPACT) y la Industria Nacional de Autopartes (INA) la edad promedio del parque vehicular es de 13 años.  Al tomar este dato en cuenta, el costo promedio por daño a un vehículo equivale al valor de un automóvil de 13 años de antigüedad. Este ajuste es incorporado en el Modelo de ACB Propuesto. Número de incidentes El modelo de ACB de la CRE calcula incorrectamente los “Efectos estimados que se generan por cilindros” por las siguientes razones: El porcentaje por el que multiplica el modelo de ACB de la CRE no siempre corresponde a cilindros por lo que los efectos estimados resultantes no pueden atribuirse exclusivamente a cilindros y menos aún, a cilindros en mal estado. Por ejemplo, para calcular los inmuebles dañados en 2010, el modelo de ACB multiplica el total de inmuebles dañados en ese año por el porcentaje de equipos que causa los incidentes, anualmente” correspondiente a la categoría de tanques de conversión. Por lo tanto, el resultado obtenido no indica el número de inmuebles dañados por cilindros, sino el número de inmuebles dañados en incidentes atribuibles a tanques estacionarios.  La metodología correcta empleada en el Modelo Propuesto para calcular los “Efectos estimados que se generan por cilindros” para cada año es la siguiente: se multiplica el “Porcentaje de equipos que causa los incidentes, anualmente” correspondiente, exclusivamente a cilindros, por los “Efectos producidos por el incidente de gas LP” para las categorías correspondientes. Estas son “lesionados”, “occisos”, “vehículos”, “inmuebles” y “varios”.  En el modelo de ACB de la CRE utiliza datos del Estado de Jalisco y extiende el análisis a nivel nacional, ajustando por el volumen consumido a nivel estatal relativo al Estado de Jalisco. Si asumimos que los incidentes con gas LP de Jalisco son representativos del resto de los estados, entonces esta estrategia de estimación es correcta. Sin embargo, tal y como se presenta en la siguiente tabla extraída del Modelo, en el año 2017 hay un dato atípico de 197 inmuebles involucrados en incidentes de gas LP.  Efectos producidos por el incidente con gas LP 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total  Lesionados 17 15 13 17 51 25 41 20 199 Occisos 2 4 5 1 1 2 15 Vehículos 4 20 13 19 47 30 32 9 174 Inmuebles 5 56 38 13 7 19 197* 335 Varios 4 2 1 2 2 4 3 2 20 Total 32 37 83 80 118 67 96 230 743 Fuente: Elaboración a partir de modelo de ACB de la CRE (Anexo 2). * El número de inmuebles dañados en 2017 es claramente un valor atípico y que en gran parte no está relacionado con incidentes por cilindros en mal estado. Esto indica que en 2017 hubo un incremento de 756% respecto al promedio de los incidentes en inmuebles de los 6 años anteriores. Además, la cifra del 2017 es 3.5 veces mayor al máximo de los seis años anteriores. Está documentado, en diversos medios de comunicación nacionales, que en el 2017 en el Fraccionamiento Solares en Zapopan hubo una fuga de gas ocasionada por un tanque estacionario congelado (nótese que no corresponde a un cilindro, sino a un tanque estacionario). Dicho acontecimiento fue el causante de la explosión que dañó al menos 66 viviendas del fraccionamiento.  Claramente, esta cifra no es representativa a nivel nacional por lo que sería un error utilizarla para extender el análisis al resto de los estados. De hacerlo, se estarían sobreestimando enormemente los inmuebles dañados por gas LP en el 2017, lo que a su vez sobreestimaría los inmuebles dañados únicamente por cilindros de gas LP.  Para solucionar este problema y que la estimación de incidentes sea válida, el Modelo de ACB Propuesto toma de manera conservadora el número máximo de inmuebles del año 2010 al 2016 de la tabla “Efectos producidos por el incidente con gas LP”. Dicho dato corresponde a 56 inmuebles (correspondiente a 2012).  Porcentaje de reducción de incidentes por regulación Se insiste en que el supuesto de eliminación total de incidentes (asumiendo todos fueran atribuibles a cilindros en mal estado) como resultado de la regulación es a todas luces injustificado. Es contrario además a la experiencia internacional, donde con esquemas similares no se ha eliminado (en ciertos casos ni siquiera se ha reducido) la tasa de incidentes por cilindros en mal estado.  Cuando no se tiene elementos científicos suficientes para predecir el efecto de una medida regulatoria, es pertinente realizar varios escenarios y comparar las variaciones del impacto (análisis de sensibilidad). Por ejemplo, en la Guía para Evaluar  el Impacto de la Regulación de la COFEMER (vol. 2 Casos de Estudio) , uno de los casos que se analizan “Norma sobre el control en la tendencia de ignición en los cigarrillos y productos de trabajo”, medida para reducir los incendios provocados por la ignición de cigarrillos, se consideran dos escenarios, en uno se reducía en un 34% los incendios y en otro un 68% (pero en ningún momento se supuso y modelo un escenario a todas luces irreal de una reducción del 100% de los incendios.  Por lo tanto, para efectos del impacto de las DACG que pretende establecer la CRE resulta más adecuado (y conservador) suponer una reducción promedio del 50% de los incidentes (aún y cuando se cuestiona que la regulación por sí sola pueda tener algún efecto significativo en tales incidentes). Este porcentaje se incorpora en el Modelo de ACB Propuesto.  Errores Metodológicos del ACB de la CRE. Uso incorrecto de la TIIE para descontar valores futuros El Modelo de ACB de la CRE utiliza la Tasa de Interés Interbancaria de equilibrio (“TIIE”) para calcular el valor presente tanto de los costos como de los beneficios identificados, es decir, se utiliza como una tasa de descuento o costo de oportunidad.  La TIIE es calculada por el Banco de México y es una tasa representativa de las operaciones de crédito entre bancos. Por esta razón, la TIIE no es un instrumento adecuado para estimar el valor futuro del precio de los cilindros o de los costos unitarios por accidentes.  En lo que respecta a los beneficios estimados con base en los ajustes y modificaciones al Modelo de ACB de la CRE, en el Modelo de ACB Propuesto el resultado se reduce de $5,633.8 millones de pesos a un beneficio de sólo $1,079.7 millones de pesos, es decir, apenas un 12% de los beneficios estimados por la CRE. Como se indica previamente, un porcentaje elevado de la reducción en los beneficios está asociado a la reducción del valor del beneficio por una estimación más adecuada del valor del daño por vivienda perdida (de solamente el 27.8% del total del valor vs el 100% que calcula la CRE).   Comparativo de beneficios estimados con base en modelo de ACB Propuesto y modelo de la CRE (cifras en pesos de 2018) Concepto Modelo Ajustado Modelo CRE Beneficio lesiones $121,652,131 $246,648,717 Beneficio fallecimientos $269,598,675 $637,591,887 Beneficio Inmuebles $111,456,615 $772,103,593 Beneficio Viviendas $576,972,029 $7,512,295,674 Beneficio total $1,079,679,450 $9,168,639,872 Beneficio total a valor 2018 $663,421,843 $5,633,779,512 Beneficio anual de la regulación $87,948,495 $746,858,785 Fuentes de parámetros inadecuadas para un ACB. El modelo de ACB de la CRE se basa en parámetros para los costos del valor estadístico de la vida (“VEV”) y de tratamiento por quemaduras promedio en tesis de alumnos de licenciatura que, sin demeritar, debe señalarse que, en la literatura nacional e internacional, incluyendo los manuales de la propia Conamer se cuenta con estimaciones para dichos valores que tienen mayor validez que aquellas.  Resultados de Modelo de ACB Propuesto con base en las observaciones previas. A partir de los elementos señalados que se obtuvieron respecto a los costos y beneficios derivados de la regulación que impulsa la CRE, se tiene que dicha regulación está lejos de generar mayores beneficios al bienestar social y en su lugar, impondrá costos importantes tanto en usuarios finales como en buena parte de las empresas que participan en la industria. Para un mayor detalle de los cálculos realizados al modelo de ACB con base en los ajustes señalados se refiere al Anexo 1 de este documento. Al restar el valor presente de los costos totales al valor presente de los beneficios estimados se obtiene un perjuicio neto por la regulación que propone la CRE de $6,781.2 millones de pesos. Cifra que contrasta con el valor positivo estimado por la CRE con base en su modelo de ACB de $1,454.9 pesos (siguiente tabla). Se insiste en que dicho beneficio negativo sería significativamente mayor si se incorporan los costos indirectos, principalmente los relacionados con el efecto negativo en las condiciones de competencia en la industria y que no son cuantificados en el Modelo de ACB Propuesto. Comparativo de beneficio (perjuicio) neto estimado para la regulación con base en el Modelo de ACB Propuesto vs el estimado en el Modelo de ACB de la CRE. (cifras en pesos de 2018) Concepto Modelo Propuesto Modelo CRE Costo total de la regulación $7,444,655,786 $4,178,848,162 Beneficio total a valor 2018 $663,421,843 $5,633,779,512 Beneficio neto de la regulación -$6,781,233,943 $1,454,931,350 Este resultado, combinado con un análisis de sensibilidad, donde se modifiquen algunos de los parámetros y supuestos clave, así como tomando en cuenta los costos no incluidos en la cuantificación (como la afectación al proceso de competencia y libre concurrencia) son un sólido elemento para concluir que la regulación que pretende establecer la CRE tendrá muy probablemente mayores costos que beneficios económicos y sociales.   OTRAS OBSERVACIONES ECONÓMICAS AL ANTEPROYECTO Y SU ANÁLISIS DE IMPACTO REGULATORIO. Resulta improbable que la sola atribución de los derechos de propiedad de manera exclusiva a los distribuidores cambie los incentivos donde existe la problemática de seguridad. Asimismo, es importante subrayar que, en sí, el fortalecer la propiedad de los recipientes no crea un incentivo a invertir en la renovación del inventario de cilindros o a un mayor gasto en su mantenimiento, el cual es el propósito central de los Lineamientos. Una vez marcados los cilindros, sin una adecuada supervisión, no se alteran los incentivos a invertir en mantener cilindros en adecuadas condiciones. Tal incentivo solamente puede garantizarse mediante la aplicación de la regulación y la normatividad aplicable que está vigente en la actualidad. La CRE ya cuenta con dichos elementos regulatorios y de supervisión para promover sobre todo en las zonas con la problemática señalada un adecuado mantenimiento y una reposición oportuna de los cilindros. Además, tal labor se simplifica ya que como se señala la problemática está limitada principalmente a ciertas zonas del Valle de México.   Como se señala previamente, fortalecer la propiedad de los recipientes no crea un incentivo a invertir en la renovación del inventario de cilindros o a un mayor gasto en su mantenimiento; dicho incentivo solamente puede garantizarse mediante la aplicación de la regulación y la normatividad aplicable que está vigente en la actualidad (v.g., Ley de Hidrocarburos, Reglamento al que se refiere el título tercero de la LH y la Directiva DIR-DGGLP-001-2011, para la prestación de servicios de Distribución a Usuarios Finales y de Supresión de Fugas de Gas L.P) La CRE cuenta, a partir de la regulación vigente, con alternativas más costo-eficientes y que no subordinen el objetivo de promover la competencia y libre concurrencia. En nuestra opinión no es necesario cambiar la regulación vigente en la materia. La Directiva DIR-DGGLP-001-2011 (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de marzo de 2011) permite dos modalidades de comercialización y cada participante puede elegir libremente como operar: en libre competencia, sin sujetar a los consumidores a restricciones y obligaciones no previstas en la Ley, y poder elegir libremente la empresa distribuidora en cada recarga de gas LP o bien, optar por un servicio con recipientes rotulados donde solamente puede cambiar de proveedor con el intercambio de recipientes entre distribuidores. La regulación existente, a diferencia de la que pretende establecer la CRE, tiene un balance entre los objetivos de seguridad y competencia económica. De hecho, no obstante que en la regulación existente existen ambas modalidades, el propio mercado se ha encargado de determinar qué esquema reporta mayores beneficios a los consumidores, al optar por el esquema de libre selección del proveedor de la recarga de gas LP, pues de lo contrario, el esquema de recipientes rotulados habría ganado participación en el mercado. Asimismo, bajo la regulación existente, la CRE cuenta con las facultades para visitas de verificación, inspección, supervisión y en su caso, sanción, así como requerir la presentación y documentación a los regulados, para cumplimiento de condiciones de calidad y seguridad de cilindros.  No resulta necesario obligar a un solo esquema de operación que generará paradójicamente necesidades adicionales de regulación (v.g., regulación del intercambio de cilindros entre los permisionarios y de las condiciones de contratación para el uso de cilindros de otros permisionarios), sin que se reduzca la obligación de la autoridad de supervisar y regular el mantenimiento, seguridad y reposición de los recipientes transportables. CONCLUSIONES. Del análisis económico y de costo beneficio del anteproyecto de DACG que pretende establecer la CRE se concluye que estas tendrían un impacto negativo en el proceso de competencia y libre concurrencia en el mercado de gas LP, así como efectos adversos en el bienestar de los usuarios finales. Los efectos contrarios al proceso de competencia y libre concurrencia que tendrá la regulación de la CRE no sólo generaría efectos inflacionarios que afectarían a los usuarios finales, sino también efectos regresivos, al afectar a los hogares de menores recursos en mayor proporción. El impacto se resentirá fuertemente en el 32% de las viviendas del país que cuentan con al menos un cilindro de gas y que pertenecen, en su mayoría, a los deciles más pobres.   Asimismo, bajo un sistema de marcas siempre habrá la necesidad de contar con una mayor cantidad de cilindros para operar. En un parque universal, el mercado paga por una única red de distribución o parque de cilindros sobre el cual se garantiza libre acceso, y sus dueños, los usuarios, pagan los costos para mantenerlo y reponerlo. En un parque operando bajo el esquema de marcas que requiere el uso exclusivo para su efectividad, el mercado debe pagar redes paralelas de distribución de acuerdo con el número de agentes presentes en ese mercado. Debido al elevado monto de la inversión requerida para construir la red de distribución, la duplicidad de redes no es económicamente eficiente. A partir de ajustes por omisiones o errores en el modelo utilizado por la CRE para el análisis costo beneficio de la regulación, se obtiene que, contrario a lo que señala la propia CRE, dicha regulación muy probablemente impondrá un costo económico neto significativo al bienestar social, razón suficiente para no llevar a cabo la expedición de las DACG.  México D.F., 23 de noviembre de 2018 Víctor Figueroa Aeyón Apoderado General